e-government: in Italia 138 progetti al via
L'importanza di un coordinamento tra i vari livelli amministrativi, al di là della proliferazione delle singole soluzioni informative.
di Mauro Di Giacomo
Le nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione avvicinano le persone alle istituzioni semplificando in primo luogo i rapporti di cittadinanza con le pubbliche amministrazioni locali e centrali. Le reti e l’informatica, almeno in linea teorica, possono svolgere anche una funzione di coordinamento tra i diversi livelli di governo, promuovendo la gestione orizzontale dei servizi e l’ottimizzazione dei flussi informativi tra i diversi centri decisionali.
Quest’ultima prospettiva, che pone l’integrazione informativa al centro dei processi di e-government, appare assumere, tuttavia, nell’attuale fase, una nuova e diversa connotazione che va interpretata anche in relazione alle riforme in atto riguardanti il nuovo assetto federale dello stato: le nuove tecnologie sembrano infatti poter realizzare una riassetto organizzativo che, andando oltre le logiche della devoluzione e sulla base di un mero criterio di economicità e di uso efficiente delle tecnologie, contiene espliciti modelli di accentramento tecnologico-istituzionale.
Il necessario coordinamento nell’azione degli enti locali a cui sono devolute funzioni di governo (soprattutto tra quelli che insistono su di un medesimo territorio) sembra così lasciare il passo ad un nuovo approccio che supera la prospettiva dell’ottimizzazione delle risorse locali, prevedendo invece un sostanziale accentramento di funzioni e servizi informativi a livello centrale. Una coerente azione di e-government in un contesto nel quale regioni ed enti locali sono chiamati ad assumere ruoli decisionali sempre più ampi, dovrebbe invece porsi non solo il problema del coordinamento tra enti territoriali, ma anche di definizione di modelli di cooperazione paritaria dei sistemi informativi, tra regioni, enti locali ed amministrazione centrale. L’obiettivo deve essere di evitare la proliferazione di sistemi e quindi l’uso inefficiente di risorse collettive e allo stesso tempo di garantire ampi livelli di autonomia per tutti gli enti coinvolti. L’attuazione delle azioni di e-government sta già ponendo concretamente la questione dell’integrazione e del coordinamento, delle risorse informative e dei progetti tra tutti gli attori coinvolti: pubblica amministrazione centrale, regioni ed enti locali. Il piano di attuazione dell’e-government che ha portato nella seconda metà del 2002 all’approvazione di 138 progetti da cofinanziare presentati da amministrazioni locali e regionali, sembra, infatti, evidenziare quel processo di proliferazione delle soluzioni informative, di piattaforme e di sistemi software, che ha sempre caratterizzato lo sviluppo informatico nel nostro paese, e che l’introduzione massiccia delle nuove tecnologie in tutte le amministrazioni rischia ormai di far divenire insostenibile anche per effetto dei costi delle licenze e delle royalty sui software, che in assenza di effettive strategie di apertura alle soluzioni informatiche open source, incidono sempre di più.
Tra gli enti partecipanti ai progetti finanziati, beneficiari del finanziamento, vi sono 19 Regioni, 2 Province Autonome, 93 Province, 3.574 Comuni e Unioni di Comuni, 218 comunità Montane ma anche 79 Asl, 22 università e istituti scolastici, 16 amministrazioni centrali e 8 prefetture.
L’ammissione al finanziamento, almeno secondo le linee guida del governo, doveva essere subordinata al rispetto da parte dei progetti oltre che dell’operatività immediata (prevedendo una esplicita finalizzazione alla realizzazione di servizi on-line), anche della capacità di aggregazione degli enti proponenti, al fine di massimizzare il numero di Amministrazioni coinvolte nei finanziamenti. L’ammissibilità del progetto sarebbe dovuta dipendere anche da una esplicita previsione della possibilità di riutilizzare le soluzioni, al fine di valorizzare le soluzioni migliori e più rapidamente disponibili e favorire lo scambio di esperienze e competenze tra amministrazioni, nonché di prevedere standard tecnici di riferimento per favorire la convergenza dei progetti in termini di architetture tecnologiche. Le soluzioni di e-government locale che hanno ottenuto il via libera da parte del governo per la concessione di finanziamenti pubblici sembrano solo parzialmente rispondere a questi requisiti sostanziandosi in portali territoriali e locali, potenzialmente in sovrapposizione tra di loro e con le altre iniziative gia esistenti, oppure riguardando applicativi e servizi per la sanità e il lavoro dove sono comunque in corso iniziative di e-government a livello centrale.
Guardando alle iniziative finanziate relativamente ai servizi per cittadini e imprese si osserva come abbiano passato il vaglio della commissione ben 44 portali di tipo territoriale che appaiono talvolta sovrapporsi a risorse on line di tipo specialistico anch’esse ammesse a finanziamento. Tra i progetti prescelti si evidenziano, ad esempio, in una stessa regione un portale per l’accesso all’e-government regionale, una risorsa on line per i comuni in rete di una sola provincia, ed una risorsa informativa on line sull’ e-mountain.
La proliferazione soggettuale e informativa riguarda in realtà tutti i contesti territoriali del paese. Sebbene siano state prescelte anche in funzione della loro capacità di aggregare più enti, le iniziative premiate dal governo evidenziano con forza la necessità di un ulteriore sforzo di coordinamento orizzontale su base territoriale per ridurre ridondanze e sovrapposizioni locali.
Le iniziative approvate investono anche aree di attività rispetto alle quali è necessaria una chiara esplicitazione degli impegni e delle funzioni da parte della Pubblica Amministrazione centrale, soprattutto riguardo alla sanità ed ancor di più rispetto al welfare ed al lavoro su cui le azioni degli enti locali sono più intense e rispetto ai quali i ministeri mantengono una ampia operatività. Proprio in merito alla gestione di strumenti on line per il lavoro, ad esempio, a livello locale sono già state realizzate diverse applicazioni con una evidente frammentazione di interventi, anche per effetto dei ruoli attivi su questa tematica assegnati alle province oltre che alle regioni. In questo contesto va evidenziandosi il rischio concreto di una sovrapposizione di realizzazioni e quindi di un potenziale conflitto tra iniziative degli enti territoriali con le azioni che si vanno realizzando a livello nazionale. Il piano per l’e-government prevede, infatti, di finanziare sei iniziative locali finalizzate a realizzare sistemi informativi per il lavoro su base locale. Si tratta di progetti approvati senza che sia stata ancora messa a punto e condivisa una precisa strategia a livello centrale di integrazione dei diversi sistemi informativi locali in modo da rendere pienamente disponibile, su tutto il paese e per ogni cittadino, uno strumento on line per promuovere le opportunità di lavoro su base nazionale.
Il governo si trova quindi di fronte all’esigenza duplice di coordinare le iniziative territoriali, offrendo eventualmente soluzioni tecnologiche in forma sussidiaria alle regioni ed agli enti locali che non intendano provvedere autonomamente, ed allo stesso tempo di produrre standard per l’interoperabilità tra i sistemi informativi delle regioni e degli enti locali predisponendo infrastrutture tecnologiche che, a livello nazionale, garantiscano l’interconnessione dei sistemi regionali e locali.
Nelle scelte del governo, però, la dichiarata necessità di arrivare al superamento della frammentazione esistente nella pubblica amministrazione territoriale nella implementazione di sistemi informativi, “per evitare il rischio che il processo di modernizzazione produca diseconomie” sembra contenere anche la prospettiva di un accentramento della gestione degli applicativi e attraverso di essi delle relative politiche. Manca una chiara scelta di indirizzo verso soluzioni informative e sistemi infrastrutturali unitari e aperti, fondati su di una logica di cooperazione ed integrazione paritaria tra soggetti.
Lo stesso obiettivo che il portale nazionale per i servizi al cittadino Italia.gov.it si pone, dichiarando esplicitamente di voler costituire “un'unica sede virtuale in cui si incontrano la domanda di informazioni e servizi del cittadino e l'offerta di informazioni e servizi della pubblica amministrazione centrale e locale” sembra far riferimento più al modello dell’accentramento tecnologico che al portale inteso come risorsa cooperativa.
Il governo, pur ribadendo nei documenti di programmazione sulle politiche di governo digitale emanati nel corso del 2002, che alle regioni sono assegnate le funzioni di coordinamento, mentre ai Comuni “in virtù della loro tradizionale funzione di front office con i cittadini e gli utenti spetta il compito di erogare i cosiddetti servizi prioritari”, definendo anche una soglia di tre quarti di tutti i servizi appartenenti a questa categoria (Obiettivo 1 del piano e di Egov), nelle concrete attività poste in essere non sembra sgombrare il campo da una prospettiva di accentramento tecnologico che traspare, ad esempio, osservando come nei documenti inerenti le strategie di attuazione del portale nazionale della Pubblica Amministrazione sia assegnata ai comuni la funzione di popolamento del portale nazionale.
Anche l’utilizzo della cosiddetta metafora di comunicazione "Eventi della vita" per classificare i servizi erogati non in base all'organizzazione della Pubblica Amministrazione ma alle necessità dell'utente, sembra indirizzare verso questa modalità organizzativa dei servizi on line. Consentire un accesso ed una fruizione delle informazioni e dei servizi della pubblica amministrazione da parte del cittadino-utente in modo facile e intuitivo prescindendo dall’organizzazione, appare uno scopo apprezzabile. La sfida per il governo sarà, però, anche quella di tener fede all’obiettivo, non facile, anch’esso esplicitato in più occasioni, di lasciare alle singole amministrazioni la titolarità e responsabilità dell'erogazione dei servizi assegnando al portale nazionale la funzione di strumento in grado di offrire la più ampia valorizzazione dell’impegno di ciascuna amministrazione al servizio agli utenti.
Testo tratto dal 36° Rapporto sulla situazione sociale del paese della Fondazione Censis
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15 Marzo 2003
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